Η Ευρωπαϊκή Ένωση εισήγαγε ένα σύνολο κανόνων για τη μετανάστευση και το άσυλο με στόχο την αποτελεσματικότερη διαχείριση αυτών των ζητημάτων. Το Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο στοχεύει στην ισορροπία ανάμεσα στις απαιτήσεις των κρατών μελών και στην προστασία όσων βρίσκονται σε κατάσταση ανάγκης. Βασιζόμενο σε προϋπάρχοντες κανόνες, το Σύμφωνο φιλοδοξεί να προσφέρει μία ολοκληρωμένη προσέγγιση, η οποία συνδυάζει βασικές πολιτικές της ΕΕ για τη μετανάστευση, το άσυλο, τη διαχείριση των συνόρων και την ένταξη.
Σε μια περίοδο έντονων γεωπολιτικών ανακατατάξεων και αυξανόμενων μεταναστευτικών πιέσεων, το νέο θεσμικό πλαίσιο -και ιδίως ο Κανονισμός για τις καταστάσεις κρίσης και ανωτέρας βίας- επαναφέρει στο προσκήνιο το διαχρονικό ερώτημα των ορίων της κρατικής εξουσίας σε περιόδους έκτακτης ανάγκης και των εγγυήσεων που αποτρέπουν τη μετατροπή της εξαίρεσης σε κανόνα. Η δρ Αφροδίτη Παπαχριστοδούλου, στη συνέντευξή της στον «Π», πραγματεύεται κριτικά τις βασικές καινοτομίες του Συμφώνου, αναλύοντας τις επιπτώσεις τους για το κράτος δικαίου και την προστασία των αιτούντων διεθνή προστασία. Η δρ Παπαχριστοδούλου είναι λέκτορας Διεθνούς Δικαίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Τμήματος Νομικής του Πανεπιστημίου Κύπρου.
Κρίσιμη δοκιμασία
Ποια είναι η πραγματική πρόκληση για την ΕΕ σε σχέση με το Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο;
Για να κατανοήσουμε τη σημερινή πρόκληση, αξίζει να γυρίσουμε περίπου 15 χρόνια πίσω, σε μια δικαστική απόφαση-σταθμό του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, κατά της Ιταλίας. Τότε, ο δικαστής Paulo Pinto de Albuquerque διατύπωσε μια σκέψη που μας στοιχειώνει ακόμα: Ότι η Ευρώπη, «το λίκνο του ιδεαλισμού των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και η γενέτειρα του κράτους δικαίου», δεν μπορεί να κλείνει τις πόρτες της σε ανθρώπους που διαφεύγουν από τη βία, την αυθαιρεσία και τις διώξεις. Σήμερα, η ΕΕ βρίσκεται μπροστά σε μια κρίσιμη δοκιμασία. Η διαμόρφωση μιας κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής για τη μετανάστευση δεν μπορεί να είναι απλώς μια τεχνική διαχείριση των συνόρων ή, ακόμα χειρότερα, μια προσπάθεια αποκλεισμού. Η πραγματική πρόκληση είναι να αποδείξει αν μπορεί να παραμείνει πιστή στις ιδρυτικές της αξίες: Στο κράτος δικαίου και στον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Πρέπει να υπάρχει διαφορετική μεταχείριση για τις «ειδικές περιπτώσεις»;
Η συζήτηση γύρω από το νέο Σύμφωνο υπερβαίνει, συνεπώς, το δίκαιο της μετανάστευσης. Αγγίζει ένα από τα διαχρονικότερα ερωτήματα κάθε δημοκρατίας: Τι κάνει το κράτος όταν βρίσκεται αντιμέτωπο με μια πραγματική κατάσταση έκτακτης ανάγκης; Προφανώς, κανένα νομικό σύστημα δεν μπορεί να λειτουργήσει εάν δεν έχει εργαλεία για να διαχειριστεί μια κρίση. Το ζήτημα, όμως, δεν είναι εάν υπάρχουν αυτά τα έκτακτα μέτρα αλλά με ποιες προϋποθέσεις ενεργοποιούνται και, κυρίως, ποιες ασφαλιστικές δικλίδες υπάρχουν.
Παλινδρομήσεις
Πώς εξελίχθηκε στον ευρωπαϊκό χώρο η μεταναστευτική κρίση;
Τα τελευταία 20 χρόνια η Ευρώπη άλλαξε ριζικά τον τρόπο με τον οποίον αντιλαμβάνεται την ίδια τη μετανάστευση. Αυτό που αρχικά θεωρείτο μία έκτακτη κατάσταση άρχισε σταδιακά να αντιμετωπίζεται ως μια μόνιμη «κρίση». Έτσι, μέτρα που λαμβάνονταν κάποτε μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις άρχισαν να γίνονται μέρος της καθημερινής πολιτικής. Αυτό έχει σημαντικές συνέπειες. Όταν ένα ζήτημα χαρακτηρίζεται διαρκώς ως «κρίση», οι δημόσιες Αρχές αποκτούν ευρύτερες εξουσίες και γίνεται ευκολότερο να δικαιολογηθούν έκτακτα μέτρα ή περιορισμοί θεμελιωδών δικαιωμάτων στο όνομα της αποτελεσματικής διαχείρισης. Το ουσιαστικό ερώτημα, επομένως, δεν είναι αν υπάρχουν κρίσεις αλλά πότε μια κρίση παύει να είναι πράγματι έκτακτη και μετατρέπεται σε σταθερό πρότυπο διακυβέρνησης. Οι παλινδρομήσεις αυτές μεταξύ της λογικής της εξαίρεσης και των απαιτήσεων του κράτους δικαίου διατρέχουν διαχρονικά την εξέλιξη του ευρωπαϊκού δικαίου της μετανάστευσης και αποτυπώνονται με ιδιαίτερη ένταση στο νέο Σύμφωνο.
Η τραγωδία της Μεσογείου
Το Ευρωπαϊκό Σύμφωνο συγκρούεται με την έννοια του κράτους δικαίου;
Η ιστορία του κράτους δικαίου μάς διδάσκει ότι οι έκτακτες εξουσίες έχουν την τάση να υπερβαίνουν τα χρονικά όρια μέσα στα οποία αρχικά θεσπίστηκαν (βλέπε, π.χ., την εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης στην ΚΔ). Για τον λόγο αυτόν, κάθε παρέκκλιση πρέπει να είναι αυστηρά οριοθετημένη, προσωρινή και απολύτως αναγκαία. Η τραγωδία της Μεσογείου υπενθυμίζει το ανθρώπινο κόστος αυτής της συζήτησης. Σύμφωνα με τον Διεθνή Οργανισμό Μετανάστευσης, περισσότεροι από 35.000 άνθρωποι έχουν χάσει τη ζωή τους στη Μεσόγειο από το 2014. Το πολύνεκρο ναυάγιο της Πύλου, στις 14 Ιουνίου 2023, σε μία από τις πιο πολυσύχναστες μεταναστευτικές διαδρομές της Ανατολικής Μεσογείου, υπενθύμισε με τραγικό τρόπο ότι, παρά τις μεταρρυθμίσεις και τους σημαντικούς πόρους που έχουν διατεθεί, οι πιο επικίνδυνες διαδρομές προς τη διεθνή προστασία παραμένουν ανοιχτές. Αυτό ασφαλώς δεν σημαίνει ότι αγνοούμε τις δυσκολίες που αντιμετωπίζουν τα κράτη πρώτης γραμμής, όπως η ΚΔ. Εν γένει, η αποτελεσματική διαχείριση της μετανάστευσης είναι θεμιτός στόχος. Όμως, σε μια ΕΕ που θεμελιώνεται στο κράτος δικαίου, η αποτελεσματικότητα δεν μπορεί να επιτυγχάνεται σε βάρος της νομιμότητας και της προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Διττή επιδίωξη
Δηλαδή, πώς συμβαδίζουν αποτελεσματικότητα και κράτος δικαίου αναφορικά με το μεταναστευτικό;
Το νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο αντανακλά αυτή τη διττή επιδίωξη. Αφενός μεν αποβλέπει στο να ενισχύσει τη διαχείριση της μετανάστευσης. Αφετέρου δε εισάγει, μέσω του Κανονισμού για τις Καταστάσεις Κρίσης και Ανωτέρας Βίας, ένα νέο θεσμικό πλαίσιο που επιτρέπει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, παρεκκλίσεις από τις συνήθεις διαδικαστικές εγγυήσεις. Για πρώτη φορά, η ΕΕ επιχειρεί να τυποποιήσει εκ των προτέρων πότε και με ποιους όρους μπορούν να εφαρμοστούν αυτές οι εξαιρέσεις. Με άλλα λόγια, ακόμη και η εξαίρεση αποκτά πλέον τους δικούς της κανόνες.
Τι ακριβώς περιλαμβάνει ο Κανονισμός;
Προβλέπει τρεις διαφορετικές περιπτώσεις ενεργοποίησης: Τη μαζική εισροή, την εργαλειοποίηση της μετανάστευσης (instrumentalisation) και την ανωτέρα βία (force majeure). Και στις τρεις περιπτώσεις παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να παρεκκλίνουν από βασικές διαδικαστικές εγγυήσεις του ενωσιακού δικαίου.
Όχι επαναπροωθήσεις
Στις παρεκκλίσεις δεν κρύβεται, ενδεχομένως, και η παραβίαση ανθρωπίνων δικαιωμάτων;
Μολονότι ο νέος Κανονισμός επιτρέπει, υπό προϋποθέσεις, περισσότερη ευελιξία σε περιόδους κρίσης, ο πυρήνας της διεθνούς προστασίας παραμένει αμετάβλητος. Η αρχή της μη επαναπροώθησης (non-refoulement) εξακολουθεί να δεσμεύει πλήρως τόσο τα κράτη μέλη όσο και τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Θα πρέπει να είναι σαφές πως κανένα πρόσωπο δεν μπορεί να επιστραφεί σε χώρα όπου κινδυνεύει να υποστεί διώξεις, βασανιστήρια ή άλλη σοβαρή παραβίαση των δικαιωμάτων του. Παράλληλα, η υποχρέωση ατομικής εξέτασης κάθε αίτησης διεθνούς προστασίας δεν καταργείται ούτε αναστέλλεται λόγω της ύπαρξης κατάστασης κρίσης. Οι αλλαγές επηρεάζουν κυρίως τις διαδικασίες και τις προθεσμίες, όχι τις θεμελιώδεις εγγυήσεις που απορρέουν από το ενωσιακό, το διεθνές και το ευρωπαϊκό δίκαιο των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.
Πολύ αμφιβάλλω ότι δεν θα γίνει εκμετάλλευση των παρεκκλίσεων…
Η ανησυχία είναι εύλογη. Ωστόσο, θα ήταν εσφαλμένο να θεωρηθεί ότι ο νέος Κανονισμός στερείται θεσμικών εγγυήσεων. Η ενεργοποίηση των παρεκκλίσεων δεν αποτελεί μονομερή απόφαση ενός κράτους μέλους. Προϋποθέτει αίτημα του ενδιαφερόμενου κράτους, αξιολόγηση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και έγκριση του Συμβουλίου. Επιπλέον, οι παρεκκλίσεις πρέπει να είναι αναλογικές, προσωρινές και δεν μπορούν να παρατείνονται επ’ άπειρον ούτε να υπερβούν συνολικά τους δώδεκα μήνες. Αυτές είναι σημαντικές θεσμικές εγγυήσεις. Παρ' όλα αυτά, ο προβληματισμός παραμένει. Το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι μόνο πότε ενεργοποιείται ο μηχανισμός αλλά κυρίως ποιες έννομες συνέπειες έχει για τα πρόσωπα τα οποία αναζητούν διεθνή προστασία.
Μετακινήσεις πληθυσμών
Γιατί είναι αναγκαίος ο διαχωρισμός των ειδικών περιπτώσεων;
Οι πόλεμοι, η συνεχιζόμενη αστάθεια στη Μέση Ανατολή, όπως και άλλες περιφερειακές κρίσεις δείχνουν ότι οι μετακινήσεις πληθυσμών δεν πρόκειται να σταματήσουν στο άμεσο μέλλον. Η ύπαρξη ενός μηχανισμού αντιμετώπισης εξαιρετικών περιστάσεων είναι, επομένως, αναγκαία. Όμως, η ύπαρξή του δεν σημαίνει ότι όλα αυτομάτως επιτρέπονται. Κάθε παρέκκλιση πρέπει να εφαρμόζεται μόνο όταν είναι πραγματικά αναγκαία και πάντα μέσα στα όρια του κράτους δικαίου. Η συζήτηση, επομένως, δεν είναι θεωρητική. Είναι άμεσα συνδεδεμένη με τις γεωπολιτικές εξελίξεις που διαμορφώνουν το ευρωπαϊκό περιβάλλον ασφάλειας.
Προς τι ο νέος Κανονισμός, αφού υπήρχε/υπάρχει η Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία;
Ο νέος Κανονισμός δεν αντικαθιστά την Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία. Εξυπηρετούν διαφορετικούς σκοπούς. Η Οδηγία (2001/55/ΕΚ), που ενεργοποιήθηκε για πρώτη φορά το 2022 μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία, είχε ως αφετηρία πρωτίστως τις ανάγκες των εκτοπισμένων προσώπων, παρέχοντάς τους άμεσα δικαίωμα διαμονής, πρόσβαση στην εργασία, στην Εκπαίδευση και στην υγειονομική περίθαλψη. Αντίθετα, ο νέος Κανονισμός επικεντρώνεται στη διαχείριση καταστάσεων κρίσης, ώστε τα κράτη μέλη να μπορούν να ανταποκρίνονται όταν δέχονται έντονες μεταναστευτικές πιέσεις. Υπό την έννοια αυτή, η Οδηγία για την Προσωρινή Προστασία μπορεί να χαρακτηριστεί ως ένα κατ’ εξοχήν προσωποκεντρικό εργαλείο, ενώ ο νέος Κανονισμός ως ένα εργαλείο προσανατολισμένο κυρίως στις ανάγκες διαχείρισης των κρατών.
Αποτελεσματική εφαρμογή
Ποια είναι η σημαντικότερη δυσλειτουργία του κοινού ευρωπαϊκού συστήματος ασύλου;
Η βασική δυσλειτουργία δεν εντοπίζεται στους ίδιους τους κανόνες αλλά στην εφαρμογή τους. Η εμπειρία δείχνει ότι όταν λείπουν οι αναγκαίοι πόροι, το προσωπικό και οι κατάλληλες υποδομές υποδοχής, οι διαδικασίες καθυστερούν και η πρόσβαση στο άσυλο δυσχεραίνεται. Δυστυχώς, τα τελευταία χρόνια έχει καταστεί σαφές ότι, χωρίς επαρκή διοικητική στήριξη, ακόμη και το πλέον ευέλικτο θεσμικό πλαίσιο αδυνατεί να λειτουργήσει αποτελεσματικά.
Αυτή η παρατήρηση αφορά την Κύπρο;
Ναι, γιατί η ΚΔ συγκαταλέγεται διαχρονικά μεταξύ των κρατών μελών που αντιμετωπίζουν δυσανάλογες μεταναστευτικές πιέσεις σε σχέση με το μέγεθος και τις διοικητικές τους δυνατότητες. Η πρόσφατη ψήφιση του νέου περί Προσφύγων Νόμου του 2026 εντάσσεται ακριβώς στο πλαίσιο της προσαρμογής της κυπριακής έννομης τάξης στις απαιτήσεις του Συμφώνου. Ωστόσο, όπως συμβαίνει συχνά με μεταρρυθμίσεις ευρείας κλίμακας που υιοθετούνται κάτω από αυστηρά χρονοδιαγράμματα, η επιτυχία δεν κρίνεται με την ψήφιση ενός νόμου αλλά από την εφαρμογή του στην πράξη. Αυτό προϋποθέτει ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες θα είναι έτοιμες, ότι οι απαραίτητοι κανονισμοί θα εκδοθούν έγκαιρα και ότι οι νέες διαδικασίες θα λειτουργήσουν αποτελεσματικά. Είναι σχεδόν βέβαιο ότι η εφαρμογή του νέου πλαισίου θα αναδείξει αναπόφευκτα ζητήματα, που σήμερα δεν είναι ακόμη ορατά. Εκεί θα κριθεί και η επιτυχία της μεταρρύθμισης.
