Του Yusuf Kanlı, Τουρκοκύπριος δημοσιογράφος
Το Κυπριακό έχει επιστρέψει στο επίκεντρο της διεθνούς διπλωματίας. Καθώς συνεχίζονται οι διαβουλεύσεις υπό την αιγίδα της Προσωπικής Απεσταλμένης του Γενικού Γραμματέα των Ηνωμένων Εθνών, María Ángela Holguín, διεθνή μέσα ενημέρωσης άρχισαν να δημοσιεύουν πληροφορίες για πιθανά νέα μοντέλα επίλυσης. Πρόσφατο δημοσίευμα της The Independent υποστήριξε ότι η Holguín διερευνούσε ένα πιο ευέλικτο πλαίσιο, το οποίο θα μπορούσαν να αποδεχθούν και οι δύο πλευρές χωρίς να απαιτείται από καμία να εγκαταλείψει πλήρως τη μακροχρόνια πολιτική της αφήγηση. Σύμφωνα με το δημοσίευμα, το προτεινόμενο μοντέλο θα περιόριζε σημαντικά τις εξουσίες της ομοσπονδιακής κυβέρνησης, θα παραχωρούσε εκτεταμένη αυτονομία στα συνιστώντα κρατίδια, θα καθιέρωνε νέους μηχανισμούς που θα διασφαλίζουν την πολιτική ισότητα και θα βασιζόταν σε αυτό που οι διπλωμάτες συχνά αποκαλούν «εποικοδομητική ασάφεια», επιτρέποντας σε κάθε πλευρά να περιγράφει την ίδια θεσμική ρύθμιση με διαφορετικούς πολιτικούς όρους.
Το δημοσίευμα προσέλκυσε, όπως ήταν φυσικό, σημαντικό ενδιαφέρον. Για πρώτη φορά εδώ και χρόνια, φαινόταν να υποδηλώνει ότι ενδέχεται να αναδύεται ένας νέος κοινός τόπος μεταξύ των δύο πλευρών. Ωστόσο, δεν άργησαν τόσο αξιωματούχοι των Ηνωμένων Εθνών όσο και η ελληνοκυπριακή διοίκηση να διευκρινίσουν ότι δεν είχε υποβληθεί καμία επίσημη πρόταση στις πλευρές. Ο Τουρκοκύπριος Πρόεδρος, Τουφάν Ερχιουρμάν, δήλωσε επίσης ότι δεν υπάρχει κανένα δεσμευτικό έγγραφο και ότι οι συζητήσεις παραμένουν στο επίπεδο διερευνητικών ιδεών. Εξάλλου, έτσι λειτουργεί συχνά η διπλωματία. Πριν εμφανιστούν επίσημα κείμενα, διακινούνται ιδέες, δοκιμάζονται αντιδράσεις, διερευνώνται πιθανοί τομείς συμβιβασμού και η κοινή γνώμη προετοιμάζεται σταδιακά για διαπραγματεύσεις που ενδέχεται να ακολουθήσουν.
Το πραγματικό ερώτημα σήμερα, ωστόσο, δεν είναι κατά πόσο η Holguín έχει καταρτίσει ένα νέο σχέδιο λύσης. Το πιο θεμελιώδες ερώτημα είναι γιατί περισσότερα από εξήντα χρόνια συνταγματικών μοντέλων, πρωτοβουλιών των Ηνωμένων Εθνών, διεθνών διασκέψεων και συνολικών σχεδίων ειρήνης απέτυχαν επανειλημμένα να οδηγήσουν σε μια μόνιμη διευθέτηση. Αν δεν δοθεί μια ειλικρινής απάντηση σε αυτό το ερώτημα, υπάρχει ελάχιστος λόγος να πιστεύει κανείς ότι οποιαδήποτε νέα φόρμουλα, όσο καινοτόμα κι αν φαίνεται, θα έχει καλύτερη τύχη από τις προηγούμενες.\
Το πρόβλημα δεν είναι απλώς το Σύνταγμα, αλλά η κατάρρευση της ισορροπίας
Κατά την άποψή μου, το μεγαλύτερο λάθος των τελευταίων δεκαετιών ήταν ότι η Κύπρος αντιμετωπίστηκε πρωτίστως ως συνταγματικό πρόβλημα. Το αν το νησί θα πρέπει να επανενωθεί μέσω μιας ομοσπονδίας, μιας πιο χαλαρής ομοσπονδίας ή μιας περισσότερο συνομοσπονδιακής διευθέτησης· πόσες εξουσίες θα πρέπει να ασκεί η κεντρική κυβέρνηση· ή πώς θα πρέπει να λειτουργεί μια εκ περιτροπής προεδρία είναι όλα σημαντικά ζητήματα. Ωστόσο, κανένα από αυτά, από μόνο του, δεν μπορεί να οδηγήσει σε μια βιώσιμη λύση. Τα συντάγματα μπορούν να ιδρύσουν κράτη, όμως αυτό που επιτρέπει στα κράτη να επιβιώνουν είναι η πολιτική νομιμοποίηση και η στρατηγική ισορροπία πάνω στις οποίες στηρίζονται αυτά τα συντάγματα.
Η Κυπριακή Δημοκρατία, που ιδρύθηκε το 1960, δεν είχε σχεδιαστεί ώστε να βασίζεται αποκλειστικά σε ένα Σύνταγμα. Οι αρχιτέκτονες των Συμφωνιών του Λονδίνου και της Ζυρίχης δεν σχεδίαζαν απλώς μια εταιρική σχέση μεταξύ δύο κοινοτήτων, αλλά μια ευρύτερη αρχιτεκτονική ασφάλειας για την Ανατολική Μεσόγειο. Κατά συνέπεια, η διευθέτηση του 1960 στηριζόταν σε τέσσερις αλληλοενισχυόμενους πυλώνες: τη Συνθήκη Εγκαθίδρυσης, τη Συνθήκη Εγγυήσεως, τη Συνθήκη Συμμαχίας και το ίδιο το Σύνταγμα.
Στον πυρήνα αυτής της αρχιτεκτονικής βρίσκονταν δύο αλληλένδετες ισορροπίες.
Η πρώτη ήταν η εσωτερική ισορροπία. Η πολιτική ισότητα μεταξύ των δύο συνιστώντων λαών του νησιού, η κοινή κυριαρχία, τα αμοιβαία δικαιώματα αρνησικυρίας (βέτο), η κοινή συμμετοχή στη δημόσια διοίκηση και οι αμοιβαίες εγγυήσεις ασφάλειας αποτελούσαν μαζί το θεμέλιο αυτής της εσωτερικής ισορροπίας. Η βασική αρχή ήταν απλή: καμία από τις δύο κοινότητες δεν θα μπορούσε να κυριαρχήσει επί της άλλης ή να ασκήσει αποκλειστική κυριαρχία επί του κράτους.
Η δεύτερη ήταν η εξωτερική ισορροπία. Το σύστημα εγγυήσεων που παρείχαν η Τουρκία, η Ελλάδα και το Ηνωμένο Βασίλειο δεν είχε σχεδιαστεί απλώς για να παρέχει στρατιωτική ασφάλεια. Αντιθέτως, αποτελούσε την κυπριακή προέκταση μιας ευρύτερης δυτικής αρχιτεκτονικής ασφάλειας, η οποία είχε αρχίσει να διαμορφώνεται όταν η Τουρκία και η Ελλάδα εντάχθηκαν από κοινού στο ΝΑΤΟ το 1952. Ενώ η εσωτερική ισορροπία προστάτευε τη συνεργασία μεταξύ των δύο συνιστώντων λαών, η εξωτερική ισορροπία δημιουργούσε το διεθνές πλαίσιο ασφάλειας μέσα στο οποίο αυτή η συνεργασία μπορούσε να επιβιώσει απέναντι στον περιφερειακό ανταγωνισμό ισχύος. Η λογική πάνω στην οποία στηριζόταν ολόκληρο το σύστημα ήταν σαφής: η εσωτερική και η εξωτερική ισορροπία αλληλοσυμπληρώνονταν και, αν η μία κατέρρεε, ήταν απίθανο να διατηρηθεί για πολύ και η άλλη.
Αυτό ακριβώς συνέβη. Μέχρι τα τέλη του 1963, η ουσιαστική κατάρρευση της εταιρικής Κυπριακής Δημοκρατίας και ο αποκλεισμός των Τουρκοκυπρίων από τους κρατικούς θεσμούς κατέστρεψαν όχι μόνο τη συνταγματική τάξη, αλλά και την εσωτερική ισορροπία πάνω στην οποία αυτή στηριζόταν. Παρ’ όλα αυτά, η διεθνής κοινότητα συνέχισε να αναγνωρίζει αποκλειστικά την ελληνοκυπριακή διοίκηση ως Κυπριακή Δημοκρατία. Μια de facto κατάσταση απέκτησε σταδιακά de jure νομιμοποίηση, επιτρέποντας στο διεθνές σύστημα να συνεχίσει να λειτουργεί με την παραδοχή ότι το αρχικό κράτος εταιρικής σχέσης εξακολουθούσε να υπάρχει, παρότι ένας από τους δύο συνιστώντες εταίρους του είχε ουσιαστικά απομακρυνθεί από αυτό.
2004: Η κατάρρευση της εξωτερικής ισορροπίας
Οι σύγχρονες συζητήσεις για το Κυπριακό επικεντρώνονται συχνά στο 1974 ως το καθοριστικό σημείο καμπής. Ωστόσο, η στρατηγική ρήξη που εξακολουθεί να διαμορφώνει το σημερινό διαπραγματευτικό περιβάλλον σημειώθηκε το 2004. Εκείνη τη χρονιά πραγματοποιήθηκε όχι μόνο το δημοψήφισμα για το Σχέδιο Ανάν, αλλά και η ουσιαστική κατάρρευση της εξωτερικής ισορροπίας που είχε εγκαθιδρυθεί το 1960.
Στην πραγματικότητα, η ισορροπία αυτή είχε αρχίσει να διαβρώνεται πολύ νωρίτερα. Η λογική πάνω στην οποία στηρίχθηκαν οι Συμφωνίες του Λονδίνου και της Ζυρίχης δεν περιοριζόταν μόνο στη Συνθήκη Εγγυήσεως. Βασιζόταν στην ευρύτερη παραδοχή ότι η στρατηγική ισορροπία μεταξύ Τουρκίας και Ελλάδας θα διατηρούνταν στο πλαίσιο της δυτικής αρχιτεκτονικής ασφάλειας. Η ταυτόχρονη ένταξή τους στο ΝΑΤΟ αποτελούσε έναν από τους πυλώνες αυτής της αντίληψης. Ένας άλλος, αν και ποτέ δεν κωδικοποιήθηκε επισήμως, αντανακλούσε τη στρατιωτική και οικονομική βοήθεια που παρείχαν οι Ηνωμένες Πολιτείες κατά τη μεγαλύτερη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, η οποία θεωρείτο ευρέως ότι διατηρούσε μια κατά προσέγγιση αναλογία επτά προς τρία υπέρ της Τουρκίας. Στόχος δεν ήταν να ευνοηθεί ο ένας σύμμαχος έναντι του άλλου, αλλά να διατηρηθεί μια στρατηγική ισορροπία, ώστε καμία από τις δύο χώρες να μην αποκτήσει αποφασιστική υπεροχή έναντι του συμμάχου της στο ΝΑΤΟ.
Το πρώτο μεγάλο πλήγμα σε αυτή την αρχιτεκτονική ήρθε όταν η Ελλάδα εντάχθηκε στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, ενώ η Τουρκία παρέμεινε εκτός της ευρωπαϊκής διαδικασίας ολοκλήρωσης. Έτσι, η Αθήνα απέκτησε επιρροή όχι μόνο εντός του ΝΑΤΟ αλλά και στους πολιτικούς θεσμούς της Ευρώπης, ενώ η Άγκυρα δεν διέθετε κανένα αντίστοιχο θεσμικό έρεισμα. Η καθοριστική μεταβολή, ωστόσο, σημειώθηκε το 2004.
Παρότι οι Τουρκοκύπριοι ψήφισαν υπέρ του Σχεδίου Ανάν και οι Ελληνοκύπριοι το απέρριψαν, η ελληνοκυπριακή διοίκηση εντάχθηκε, εντούτοις, στην Ευρωπαϊκή Ένωση ως πλήρες κράτος-μέλος. Έτσι δημιουργήθηκε μια κατάσταση που αντέβαινε όχι μόνο στο πολιτικό πνεύμα αλλά και στη θεσμική λογική της διευθέτησης του 1960. Σύμφωνα με τις αρχικές ρυθμίσεις της εταιρικής σχέσης, κανένας από τους δύο συνιστώντες εταίρους δεν διέθετε τη μονομερή εξουσία να μεταβάλει το διεθνές καθεστώς της Κυπριακής Δημοκρατίας ή να λάβει, εξ ονόματος ολόκληρου του κράτους, μια στρατηγική απόφαση τόσο μεγάλης σημασίας. Ωστόσο, παρά την ουσιαστική κατάρρευση της εταιρικής Κυπριακής Δημοκρατίας, η ελληνοκυπριακή διοίκηση εισήλθε στην Ευρωπαϊκή Ένωση ως ο διεθνώς αναγνωρισμένος εκπρόσωπος ολόκληρου του νησιού.
Από εκείνο το σημείο και έπειτα, η ελληνοκυπριακή διοίκηση έπαψε να είναι απλώς η διεθνώς αναγνωρισμένη κυβέρνηση της Κύπρου. Έγινε πλήρες κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ασκώντας όλα τα θεσμικά δικαιώματα και προνόμια που απορρέουν από αυτό το καθεστώς. Απέκτησε δικαίωμα ψήφου στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, τη δυνατότητα να επηρεάζει την ενταξιακή πορεία της Τουρκίας, την ικανότητα να εμποδίζει τον εκσυγχρονισμό της Τελωνειακής Ένωσης και τις πρωτοβουλίες για απελευθέρωση του καθεστώτος θεωρήσεων (visa), καθώς και θεσμικούς μηχανισμούς που της επιτρέπουν να ασκεί βέτο σε αποφάσεις που αφορούν την ευρωπαϊκή πολιτική ασφάλειας και άμυνας.
Εν τω μεταξύ, η Τουρκία παρέμεινε η κύρια εγγυήτρια δύναμη βάσει της Συνθήκης Εγγυήσεως και βασικός πυλώνας της αρχιτεκτονικής ασφάλειας της Ανατολικής Μεσογείου, αλλά βρέθηκε πλήρως αποκλεισμένη από τους θεσμικούς μηχανισμούς λήψης αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ως αποτέλεσμα, η εξωτερική ισορροπία που είχε οικοδομηθεί με τόση προσοχή το 1960 αναδιαμορφώθηκε θεμελιωδώς — όχι μέσω κάποιας επίσημης αναθεώρησης του διεθνούς δικαίου, αλλά μέσα από τις πρακτικές συνέπειες της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Σήμερα, αυτή παραμένει ίσως η πιο παραγνωρισμένη πραγματικότητα στις διαπραγματεύσεις. Η διεθνής κοινότητα εξακολουθεί να επικεντρώνεται στην αποκατάσταση της εσωτερικής ισορροπίας μεταξύ των δύο κοινοτήτων του νησιού, δίνοντας ανεπαρκή προσοχή στη βαθιά μεταβολή της εξωτερικής ισορροπίας κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες. Τα συνταγματικά μοντέλα, η κατανομή εξουσιών, τα προεδρικά συμβούλια και οι θεσμικές φόρμουλες εξακολουθούν να κυριαρχούν στη συζήτηση, όμως κανένα από αυτά δεν αντιμετωπίζει τη στρατηγική ασυμμετρία που δημιουργήθηκε από την ιδιότητα μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Μια βιώσιμη λύση, επομένως, απαιτεί περισσότερα από την ανασυγκρότηση της συνταγματικής τάξης· απαιτεί επίσης την αποκατάσταση της εξωτερικής ισορροπίας. Αυτό δεν σημαίνει κατ’ ανάγκην ότι η Τουρκία πρέπει να καταστεί μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σημαίνει, όμως, ότι στο ειδικό πλαίσιο της Κύπρου, η Τουρκία θα πρέπει να διαθέτει λειτουργικά δικαιώματα και θεσμικούς μηχανισμούς ικανούς να αντισταθμίζουν τα στρατηγικά πλεονεκτήματα που αντλεί η Ελλάδα από τη συμμετοχή της στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Διαφορετικά, η ισορροπία που επιδίωξαν να εγκαθιδρύσουν οι αρχιτέκτονες του 1960 θα παραμείνει ελλιπής, αφήνοντας τη νέα συνταγματική τάξη εκτεθειμένη στις ίδιες διαρθρωτικές αδυναμίες που υπονόμευσαν την προκάτοχό της.
Ομοίως, οποιαδήποτε συνολική λύση θα απαιτήσει ένα καινοτόμο νομικό πλαίσιο για τη λειτουργία των λιμανιών και των αεροδρομίων του νησιού, το οποίο να υπερβαίνει τις παραδοσιακές έννοιες της κυριαρχίας. Τα σημεία αυτά εισόδου θα λειτουργούν ταυτόχρονα ως διεθνείς πύλες μιας επανενωμένης Κύπρου και ως μέρος των εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Υπό αυτή την έννοια, οι υβριδικές τελωνειακές και συνοριακές ρυθμίσεις που αναπτύχθηκαν μεταξύ του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά το Brexit —ιδίως οι λειτουργικοί μηχανισμοί που θεσπίστηκαν στο πλαίσιο του Windsor Framework— προσφέρουν πολύτιμα προηγούμενα, τα οποία αξίζει να εξεταστούν προσεκτικά. Μια τέτοια προσέγγιση θα μπορούσε να συμβιβάσει το καθεστώς εξωτερικών συνόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τις θεμιτές ανησυχίες ασφαλείας της Τουρκίας, οι οποίες απορρέουν από τις ευθύνες της ως εγγυήτριας δύναμης, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την απρόσκοπτη διακίνηση προσώπων, αγαθών και εμπορίου σε ολόκληρο το νησί.
Εν ολίγοις, το Κυπριακό δεν αποτελεί πλέον απλώς μια συνταγματική διαφορά μεταξύ δύο κοινοτήτων. Έχει μετατραπεί σε μία από τις άλυτες συνέπειες της στρατηγικής ανισορροπίας που έχει προκύψει μεταξύ της ευρωπαϊκής αρχιτεκτονικής ασφάλειας και της θεσμικής εξέλιξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης κατά τις τελευταίες δύο δεκαετίες. Επομένως, οποιαδήποτε βιώσιμη λύση πρέπει να περιλαμβάνει όχι μόνο την κατάρτιση ενός νέου συνταγματικού πλαισίου, αλλά και τη δημιουργία μιας νέας εξωτερικής ισορροπίας, προσαρμοσμένης στις σημερινές γεωπολιτικές πραγματικότητες.
Ο στρατηγικός λανθασμένος υπολογισμός της Ευρώπης
Αυτή η ευρύτερη πραγματικότητα έγινε επίσης εμφανής κατά τη Σύνοδο Κορυφής του ΝΑΤΟ στην Άγκυρα. Μία από τις σημαντικότερες, αν και σε μεγάλο βαθμό παραγνωρισμένες, συζητήσεις πραγματοποιήθηκε κατά τη συνάντηση του Προέδρου Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν με τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Αντόνιο Κόστα και την Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν. Για ακόμη μία φορά, η Κύπρος αναδείχθηκε στο βασικό σημείο απόκλισης μεταξύ της Τουρκίας και της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση διατήρησε τη θέση που ακολουθεί εδώ και πολλά χρόνια. Η πρόοδος στις σχέσεις με την Τουρκία, υποστήριξαν οι Ευρωπαίοι ηγέτες, θα καταστεί δυνατή εφόσον προηγουμένως σημειωθεί ουσιαστική πρόοδος στο Κυπριακό. Ο εκσυγχρονισμός της Τελωνειακής Ένωσης, η διευκόλυνση των θεωρήσεων εισόδου, η στενότερη συνεργασία στον τομέα της αμυντικής βιομηχανίας και η αναζωογόνηση του πολιτικού διαλόγου συνδέθηκαν για ακόμη μία φορά με τις εξελίξεις στις διαπραγματεύσεις για το Κυπριακό.
Εκ πρώτης όψεως, αυτή η προσέγγιση μπορεί να φαίνεται απολύτως λογική. Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρουσιάζει αυτά τα εργαλεία ως κίνητρα που αποσκοπούν στην ενθάρρυνση του συμβιβασμού. Στην πραγματικότητα, όμως, αντιμετωπίζει τις ίδιες τις προϋποθέσεις που θα μπορούσαν να καταστήσουν εφικτή μια λύση ως ανταμοιβές που θα παραχωρηθούν μόνο αφού η λύση θα έχει ήδη επιτευχθεί.
Αυτή η λογική είναι θεμελιωδώς εσφαλμένη.
Η εμπιστοσύνη δεν είναι βραβείο που απονέμεται με την ολοκλήρωση επιτυχών διαπραγματεύσεων. Είναι η προϋπόθεση που επιτρέπει εξαρχής την έναρξη ουσιαστικών διαπραγματεύσεων.
